反壟斷！爭取內部新聞自由：從編輯室公約運動到立法嘗試的德國經驗
文 / 張智程
2012年是台灣新聞自由極度倒退的一年，反媒體壟斷運動由旺中併購中嘉案以及壹傳媒交易案等個案層次爆發，吸引了公民社會年輕的學生公民高度關注，並接連號召發起大規模的學生運動。
在目前的階段上，運動主張暫時仍主要著力於行政機關應否准壹傳媒交易案這個個案攻防的層次，因此若從整體結構層次以觀，則勢必須要有更進一步的思考與行動準備：一則，無論交易案通過與否，壹傳媒的媒體勞動者未來不得不仍需有私人經營者接手時，該如何確保壹傳媒的報導不受任何買主影響？又，假使回到最根本的問題，若我們必須基本上肯定媒體的私有制度是作為資本主義憲政秩序的一環，則解決媒體私有所可能衍伸的壟斷問題，勢必要進一步提出清晰明確的制度改革方向：
在當代台灣媒體改革的方向討論上，一方面，我們當然可以主張媒體走向公共化，例如提升公共電視的效能，一方面卻仍然必須承認媒體私有是所有資本主義法秩序國家的必然、且若進一步正視台灣私人資本經營媒體的產業生態與現實的情況，比較務實的問題意識，將可能是如何面對私有媒體企業所產生的言論壟斷問題的解決想像——二十世紀以來，德國媒體運動嘗試針對解決媒體壟斷問題提出的解答方向之一，便是所謂的「內部新聞自由（Innere Pressefreiheit）」。
所謂的「內部新聞自由」，是相對於媒體人（包括媒體經營者及媒體從業者）得防止國家干預的「外部新聞自由」之外，於媒體企業內部，媒體勞動者相對於媒體經營者的介入干預，所得主張的自由。具體而言，內部新聞自由的內涵，包括記者得對經營者主張基於自身的思想、信念而不在經營者的強制指揮下進行違反自身良心報導的自由；以及在媒體企業領域內，得參與編輯過程、人事乃至經濟事項的企業共同決定權限。
德國過往在爭取內部新聞自由的手段實踐上，主要有兩個方向，其一是在國家的層次透過立法，明確將內部新聞自由保障條款成為法律的一部分；其二則是在私人的、媒體企業組織的層次內，透過媒體勞動者行使集體力量，與經營者簽署「編輯室公約」，並進一步透過勞資間的團體協商將編輯室公約納入勞資間的「團體協約」中，規範作為資方的經營者與媒體勞動者的權利義務。在德國，這兩條路徑都在歷史上被嘗試過，本文將盡可能以簡單清晰的敘事，回顧二十世紀的德國內部新聞自由史。
德國編輯室公約運動：媒體勞動者的內部新聞自由
德國第一部編輯室公約的誕生，源自六零年代由媒體勞動者發起的編輯室公約運動：當時德國的媒體生態開始出現大規模的兼併風潮，一方面連邦政府通過了限制媒體合併的特別法律，一方面來自媒體內部勞動者的各種抵抗也風起雲湧。
1969年三月，位在科隆的西德國公共電視台（WDR）因為報導了一場學生示威運動，而遭到邦政府介入，並要求該電視台基於行政機關間的協力義務，將來有必要在報導類似新聞前，負有將社運事件情報事前通知政府的義務。電視台高層對於邦政府嚴重侵害公視自主的舉動，不但沒有明確表達抗議的立場，反而由董事會作成決議表示該電視台今後將落實對政府的協助義務。此舉立刻引發了WDR電視台內媒體勞動者強烈的反彈，並隨即獲得德國各地媒體勞動者的聲援相挺，全國性的媒體勞動者組織「新聞記者總會」於焉在這個事件的波瀾中誕生，該組織並且起草並通過了德國第一部「編輯室公約」。
這部德國歷史上第一部編輯室公約，在內涵上包括的兩大原則，事實上也成為日後德國所有媒體勞動者與媒體經營者所簽署編輯室公約的主要核心條款：「編輯的自主性」以及「媒體勞動者思想、信念自由的保護」，可以說是以編輯室公約達成內部新聞自由的核心主旨。再具體而言，編輯室公約是透過以下制度的設計，賦予勞動者的代表組織環繞於媒體經營決定的權限，以及規範經營者在決定作成上的一定義務：
- 代表權
由跨企業媒體勞動者組成的新聞記者總會，以及在個別企業內由勞工組成的員工代表會具有代表勞動者與資方進行協商的權利。 - 意見諮詢權與內部資訊取得權
對於影響新聞製作的內部人事、預算以及其他組織上的決定在被作成之前，從事新聞製作的勞工有請求內部資訊具體內容的權利，且資方也有義務事前主動就變動的決定向勞工進行意見諮詢。 - 理由請求權
當資方對新聞節目進行中止或變更時，媒體勞動者有請求資方具體說明停止或變更新聞節目理由的權利。 - 公開權
若是在意見諮詢與理由請求的程序進行後，勞工代表仍然無法接受資方的主張時，勞方的新聞記者總會有權對外公開內部爭議的內容，而得以訴諸公民社會的輿論監督力量。 - 人事權
對於資方的人事決定，若與媒體勞動者的意向相左時，勞動者方有拒絕資方此人事任命的權利。然而，此向最為敏感的權利，事實上並非所有的編輯室公約協商都得以成功納入，多數通過的編輯室公約中，關於人事的共同決定權限，通常只限於勞工得參與聽證、協商的範圍內。
從六零年代末期而起至七零年代中期為止，在德國媒體產業中遍地開花的編輯室公約運動，造就了各媒體企業內部紛紛出現了編輯室公約，作為媒體勞動者勞工運動的成果，除了扭轉了傳統的勞動關係領域來自資方的單方面支配結構，而獲得勞動者關於自身勞動條件的共同決定權之外，編輯自主的達成，亦緩和了經營者藉由經營媒體達成特定政治經濟意圖而主導、壟斷言論的弊害。
德國內部新聞自由立法嘗試：「媒體基本法草案」的經驗與意義
遍地開花的「編輯室公約運動」，一方面也成為了在政治角力場上的公共議題，1974年，在社會民主黨政權於戰後首次獲得執政的期間中，作為社民黨的政策改革的一部份，連邦政府公布了媒體基本法草案，這部草案中最重要的內涵，即是欲以立法的方式，將內部新聞自由正式成為國家法律的一環。
在聯邦政府的這部1974年媒體基本法草案中，前文即開宗明義的指出：「國家負有保障新聞自由基本權完整的義務，而所謂的新聞自由，並非僅限於媒體得排除國家公權力介入的外部新聞自由，更進一步地，國家亦必須有義務確保媒體企業的內部領域中的自由，方可能確保新聞自由得以完整實現。……所有參與新聞製作與編輯過程的人，都是新聞自由保障的主體，共同分享這個憲法上保障的基本權利。為了維持媒體言論內容的多樣性，國家對於媒體集中化所帶來的負面效果不得不予以限制，因此，在新聞生產的過程中，明確區分經營者與編輯者的權限，將是所有媒體立法改革中最重要的重點……」
基於這樣的立法宣示，整部媒體基本法草案的主要內容，即是由下列五大部分組成：
- 明文區分經營者與編輯者（記者）的任務範圍
- 媒體勞動者（記者）的思想、信念自由條款明文入法
- 媒體勞動者對於編輯部門的人事和預算擁有與經營者進行協議的協議權
- 媒體內部應設置媒體勞動者的利益代表機關（員工代表會）
- 編輯室公約明文化義務條款
而筆者認為最值得進一步詳細探究的部分，應是草案對於「經營」與「編輯」的權責劃分：草案訂定了非常具體而明確的內容，對於編輯台所掌握的編輯權內容以及與經營者間的關係，新聞基本法草案將其分成三個層次作細緻的區分處理，而這樣的立法設計，更是對於媒體經營作了最明確的立場表態—「經營權」並不直接等於「編輯權」：
- 基本立場、原則的決定與公開義務：
私有媒體因為是所謂的「意識取向企業（Tendenzbetriebe）」，勢必須容許由於經營者的因素而無可避免地存在特定的基本立場、原則。但媒體企業的基本立場、原則，草案規定經營者必須以文書明定，且經營者不但有義務公告基本立場讓所有的員工了解，更負有定期對社會大眾公開基本立場、原則的義務。而當媒體企業的經營者欲變更該媒體的基本立場、原則時，更必須先召開內部聽證程序，與總編輯和由基層記者組成的員工代表會進行協商，聽取員工的意見後方得變更。 - 重大議題、事件報導：
對於重大議題、事件的報導權限，基本上由編輯台所擁有，但關於報導方針的決定，總編輯有義務與負責報導的記者以及員工代表會進行協商，斟酌聽取員工的意見後再逕行決定。經營者若要介入重大議題的報導方向，則需與總編輯進行協商，並且需在明文訂定的基本原則的範圍內決定報導方向，當然，經營者有權以報導方向違反該媒體的基本原則為理由撤回編輯台的報導方針。 - 日常新聞報導：
關於日常新聞報導等細部的編輯權限，基本上得由各部門基於與編輯台協議的基本方針的範圍內進行，且同法明確禁止經營者對於報導版面的作成，進行任何個別的指示等介入行為。
這部草案的提出，遭遇到來自媒體經營者及公法學界不小的批判，主要的論點無不集中在新聞自由係屬一種人民對來自國家侵害得主張防禦的基本權利，媒體經營者與勞動者間的衝突，僅能由「私法自治」去解決，若國家介入私領域的內部關係進行調整，將違反憲法的傳統個人主義、自由主義國家觀理論。
然而對於這部媒體基本法的立法論述與推動，具有關鍵性的影響力知名的德國公法學者、漢堡大學的Hoffmann Riem教授，在面對多數的批判下，選擇積極為媒體基本法的立法辯護，他主張基本法的內部新聞自由條文並沒有違憲的疑慮，主要基於兩個有力的論點：
- 媒體的「公共任務」性格
媒體作為民主社會中公共輿論形成過程中的重要角色，因此媒體企業不同於一般企業，具有特殊的「公共任務」。 - 基本權的比較衡量
新聞自由基本權的主體並非限於媒體的經營者，包括環繞於媒體產業各環節的媒體勞動者，都應該是新聞自由保障的主體，而即便媒體基本法因保障內部新聞自由而部分限制了經營者的權限，但內部新聞自由所帶來的公益效果，在比例原則的衡量下仍然不至於違憲。
從而，Riem教授認為內部新聞自由保障條款若能順利立法，將存在三點重要的意義：
- 內部新聞自由的提升，有助於促進媒體內部基層記者所存在的潛在的多元化言論及觀點，克服現實上媒體經營者藉由經營媒體而壟斷言論，並防止媒體壟斷所帶來的言論集中化結果。
- 媒體勞動環境相較於其他勞動而言有高度的特殊性，透過內部新聞自由的制度性設計，賦予媒體勞動者更大的內部決定權，將可以促成改善媒體勞動者作為從屬勞動的內部勞動條件改革，進一步確保媒體勞動者的工作權益。
- 透過擴大媒體企業組織內勞動者的協議權，最終在資本主義經濟秩序中是作為產業民主運動的一環，而透過產業內部民主的達成，方可能使總體社會的民主制度進一步深化。
然而，這部由德國所進行的第一次內部新聞自由立法「媒體基本法草案」，最後因為來自媒體經營企業主激烈的抵抗與公法學者普遍持批判態度的因素，以及最重要的，作為最積極推動立法的執政黨、社民黨在1976年聯邦參議院選舉遭遇慘敗的結果，使的媒體基本法最終並未完成立法而以失敗收場。但即便如此，環繞於立法過程中，從學術界到德國公民社會對於內部新聞自由的充分論述與辯論，仍然在新聞自由的發展歷史上留下極具意義的一頁。
布蘭登堡邦的內部新聞自由立法與現實
九零年代德國統一後，位於前東德地區的布蘭登堡邦隨即通過邦法層級的媒體法，內文明確規範了內部新聞自由條款。然而，從該法於1993年立法通過到今日為止，布邦至今並未有任何一家媒體企業中存在編輯室公約，原因在於德國統一後，西德的大型媒體企業快速的收購了前東德地區幾近所有的媒體，布邦內三家主要媒體也全數由西德的媒體集團所掌控，在西德大型工會無法成功於東德地區成功組織運作，以及東德勞動條件明顯相較於西德地區低劣的現狀下，布邦並未產生任何媒體勞動者所發起的編輯室公約等勞工運動。
相對於此，即便未有任何法律內部新聞自由規範的德國其他地區，例如《南德日報》、《時代週刊》等內部勞工運動強大的全國性大型平面媒體，皆有與經營者訂定性質為勞資雙方團體協約的編輯室公約的傳統，公約內容除了一般前述的基本內部新聞自由條款外，此二家媒體的編輯室公約甚至明文規定媒體勞動者擁有對於報社總編輯人事的否決權。
從上述德國經驗以觀，內部新聞自由的成功與否，相較於立法、或許更完全取決於內部勞動者的運動實力，相對於國家規制，由勞資間進行具體的角力對抗成果，或可能更是媒體內部內部新聞自由爭取成功與否的關鍵因素。
結論：反媒體壟斷，爭取內部新聞自由！
讓我們回首台灣，相隔將近二十年，繼96年自立報系的經營轉移事件後，內部新聞自由的呼聲終於再次被提起，從德國的經驗來看，內部新聞自由的重要性，在現代國家、媒體與公民之間具有重大的意義，德國的法學與新聞學論述中，不斷強調媒體相較於一般企業經營，更具有重大的民主公民社會輿論形成的「公共任務」，藉由內部新聞自由的實踐，方可能防止媒體經營者的言論壟斷意圖，保障公民大眾的知的權利，並維持穩定的民主社會必須存在言論的多元性不至因媒體私有而遭到侵害。
而在媒體勞動的場域，內部新聞自由亦扮演勞資間力的對抗的衡平的關鍵任務，確保內部勞動者的勞動權益。台灣媒體勞動者雖然已適用勞基法而使媒體勞動者的勞動條件受到基本的保障，然而新聞工作的特殊性所存在的工時彈性、超時工作以及工資所得明顯無法對應於工時、而使媒體從業人員普遍成為事實上的血汗勞動者的媒體勞動環境問題；此外，現狀下台灣多數媒體企業內的媒體工作者，更無可期待得基於自身良心的選擇判斷，作成不受高層壓力影響的自由報導，這些都再再反映媒體勞動現場勞資實力嚴重不對等所產生的結構性問題。
在當前以及未來，壹傳媒工會與新舊資方所進行的編輯室公約團體協商，關於內部的權利義務的劃分以及內部新聞自由條款的嘗試，最終若勞資雙方仍無法達成協議而簽署公約時，則新的法律戰場就會開啟，也就是依據新工會法與勞資爭議處理法的規定，向勞委會的不當勞動行為裁決委員會申請裁決。裁決委員會可否以何種行政處分向資方施壓，甚至得否作成強制資方同意編輯室公約條款的裁決處分，將會是一個值得辯論的勞動法議題。
就德國所累積的內部新聞自由法律論述基礎以觀，以編輯室公約的簽署而達成內部新聞自由的媒體勞動者行動，無論對於基層新聞工作者的信念自主自由到具體勞動權利的確保、或是對於抑制媒體經營者的言論操控權限而促進媒體公共性的提升、以及言論市場的去集中、多元化而言，皆具有高度的公共利益價值。
但又從德國內部新聞自由發展的經驗以觀，我們可以知道內部新聞自由的保障，即便由國家主動介入或立法，若不透過基層勞動現場的媒體勞動者團結行動、以及公民社會進步力量的支持，內部新聞自由的理想將很容易成為空中樓閣。
今天的台灣，我們站在一個歷史的時刻，媒體生態的惡劣、公共性的蕩然無存，乃至新一波財團主導的媒體兼併來襲，使台灣新聞自由再度面臨墜入深淵，但值得欣慰的是，來自公民社會行動的關注與覺醒，也引發了前所未有的力量，乘著這股進步公民的力量，我們不僅要施壓相關單位達成個案上否決具有高度爭議的壹傳媒交易案，根本結構的改革方向上，媒體產業內部的媒體勞動者與外部的社會公民更應該團結起來，共同藉由爭取內部新聞自由的行動途徑，以改善媒體勞動者的勞動條件、並藉由爭取內部的編輯自主以達成更多元而公共的媒體空間。
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